酝酿多年的《关于持续推进城市更新行动的意见》终于发布，填补了这一重要民生领域顶层设计的空白。该意见由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布，明确了城市更新工作的主要任务、实施机制和支持措施。意见提出构建市级统筹、部门联动、分级落实的工作格局，加强政策和资金保障，支持地方因地制宜进行探索创新，并将加快推进相关立法工作。
一名业界专家表示，城市更新涉及社会、经济和文化等多个方面，需要整体性谋篇布局。意见统筹了八大更新任务，坚持规划引领，因地制宜，量力而行，有利于增强城市更新工作的系统性、整体性和协调性。此外，意见强调城市更新不仅是民生工程，也是发展工程，通过完善服务、带动消费、促进发展来丰富其内涵，这将对社会资本进入带来利好。
意见提出了城市更新的八大主要任务：加强既有建筑改造利用；推进城镇老旧小区整治改造；开展完整社区建设；推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造；完善城市功能；加强城市基础设施建设改造；修复城市生态系统；保护传承城市历史文化。上海交通大学住房与城乡建设研究中心主任陈杰认为，意见将城市更新从局部性、应急性的状态中摆脱出来，有利于增进城市更新工作的系统性和可持续性，更好统筹城市建设中的安全、民生和发展三个维度。
中国城市经济学会房地产专委会主任王业强指出，此前各地对“城市更新”内涵理解不一，部分地区依然存在大拆大建倾向。意见旨在推动城市更新转变“房地产主导”的思路，破解对“拆旧建新”的路径依赖。意见在总体要求中强调，城市更新要坚持保护第一、应保尽保、以用促保，实事求是、因地制宜，尽力而为、量力而行，不搞劳民伤财的面子工程或形象工程。意见还提到稳妥推进危险住房改造，加快拆除改造D级危险住房，通过加固、改建、重建等多种方式积极稳妥实施国有土地上C级危险住房和国有企事业单位非成套住房改造。
清华大学建筑学院教授张杰表示，重点提及“国有企事业单位非成套住房改造”是因为这类房屋大多建于上世纪五十至七十年代，房龄超过50年，存量相对可观，作为住房使用存在较大安全隐患，需得到充分重视。此外，此类房屋从产权、土地性质来看，拆除重建难度较小，并能为城市发展增加新的容量。王业强也提到，国有土地属性简化审批流程，更容易实现“一地一策”的定制化改造模式，国有企业存量用地改造也可享受专项财政补贴、税收减免等政策支持。
不过，张杰同时指出，在老旧街区、历史文化街区更新中，也存在相当比例的危房。但这类场景下，危房产权较为分散，被保护的对象也不能因存在结构安全问题而一拆了之。意见明确，涉及不可移动文物、历史建筑等保护对象的，按照相关法律法规予以维护和使用，“一屋一策”提出改造方案，严禁以危险住房名义违法违规拆除改造历史文化街区、传统村落、文物、历史建筑。
城市更新面临规划、土地、财税、金融等多重挑战。意见总结了此前地方试点经验，回应了这些关键堵点。例如，在土地政策方面，意见提出坚持“项目跟着规划走、土地要素跟着项目走”，推动土地混合开发利用和用途依法合理转换，明确用途转换和兼容使用的正面清单、负面清单和管控要求，完善用途转换过渡期政策。意见还明确健全多元化投融资方式，鼓励市场主体参与，落实税费减免政策，强化信贷支持，完善市场化投融资模式，推动符合条件的项目发行REITs、资产证券化产品、公司信用类债券等。
中央和地方的财政支持力度也有望加大。意见提出，加大中央预算内投资等支持力度，通过超长期特别国债对符合条件的项目给予支持。地方政府要加大财政投入，推进相关资金整合和统筹使用，在债务风险可控前提下，通过发行地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持。陈杰认为，对于危旧房屋改造、城市基础设施生命线安全工程等涉及城市安全的更新项目，应该是中央和地方财政资金支持的重点。对于短期地方财政面临困难的地区，中央财政的支持尤为关键，超长期特别国债将在一定时期内发挥重要作用。
意见还强调城市更新的可持续性，如何完善支持政策，以市场化手段创新房屋质量安全保障机制也将是下一步支持政策发力的重点。住房和城乡建设部在2022年立法规划中提到推动城市管理、城市更新、城乡历史文化保护传承等领域立法项目可行性研究等工作。此次意见再次明确，加快推进城市更新相关立法工作，健全城市规划建设运营治理和房屋管理法律法规。陈杰认为，近年来北京、上海等地相继发布地方性的城市更新条例，接下来城市更新的立法工作可以继续由地方依据当地实践情况适时制定、发布，全国性的立法也需跟进。王业强提到，下一步亟需制定《城市更新法》专项法律，整合现有分散规定，明确更新主体权责、程序规范和权益保障机制，确立“规划—实施—监督”全流程法律框架。张杰还提到，应该推动城市更新相关立法与《物权法》相融合，以进一步厘清住房更新、安全维护和产权保护之间的关系。
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